1. Inleiding
Binnen de ambitie Bereikbaar Zuid-Holland hebben zich de afgelopen jaren grote kostenstijgingen voorgedaan als gevolg van hoge inflatie binnen het openbaar vervoer en bij infrastructuurwerkzaamheden. Voor een groot deel konden deze kostenstijgingen nog opgevangen worden door het schrappen of versoberen van projecten, de inzet van de toen nog beperkt aanwezig vrije middelen en het vrijmaken en inzetten van reserves. Maar de financiële rek is er nu helemaal uit. Dit betekent dat de provincie geld tekort komt om de huidige geprogrammeerde projecten te kunnen uitvoeren.
Een groot deel van de financiële middelen voor de Ambitie Bereikbaar Zuid-Holland liggen vast in langjarige contracten voor beheer- en onderhoud en openbaar vervoerconcessies. Zie hiervoor figuur 1. Daarnaast gaat een deel van het budget op aan kapitaallasten (rente en afschrijving over een termijn van gemiddeld 30 jaar) als gevolg van in het verleden uitgevoerde infrastructuurprojecten.
Het overige exploitatiebudget wordt besteed aan lopende projecten en programma’s die staan verwoord in de Begroting 2024. Ook hiervoor geldt dat deze voor een groot deel vastliggen op basis van juridische- en/of bestuurlijke afspraken en besluiten van Gedeputeerde – en Provinciale Staten. Daarnaast zijn er binnen de reserves mobiliteit en bereikbaarheid middelen juridisch of bestuurlijk beklemd voor toekomstige projecten en uitgaven. Een deel van de middelen zijn nog niet beklemd.
De nog uit te geven investeringsmiddelen voor infrastructuur t/m 2039 liggen volledig vast in lopende of toekomstige projecten op basis van juridische en/of bestuurlijke afspraken, zijn gereserveerd voor de uitvoering van toekomstige projecten op basis van een besluit van Provinciale Staten of liggen vast voor toekomstige tegenvallers en prijsontwikkeling. De bijbehorende kapitaallasten zijn gedekt in de begroting en nemen jaarlijks toe (zie figuur 1, rode kaders).
Figuur 1: Grafische weergave uitgaven Ambitie Bereikbaar Zuid-Holland
De keuzeruimte met betrekking tot kostenverhogende scopewijzigingen op lopende projecten en nieuwe aanleg en verbetering van infrastructuur is daarmee beperkt tot het heroverwegen van lopende projecten en uitgaven en bestaande reserveringen voor toekomstige projecten. Of dit mogelijk is hangt af van de gemaakte juridische en/of bestuurlijke afspraken. Concreet betekent dit, dat bij het opstarten van initiatiefprojecten nadrukkelijker gekeken dient te worden in hoeverre de uitvoering in de toekomst haalbaar is.
In de voorbereiding en uitvoering van projecten is het gebruikelijk dat veranderingen optreden (scopewijzigingen, prijsontwikkeling, nieuwe wettelijke eisen, onvoorziene risico’s, etc.) die meestal leiden tot een kostenstijging. Dit geldt ook voor de staat van ons de bestaande provinciale infrastructuur (wegen, bruggen, vaarwegen). Op basis van reguliere inspecties van de infrastructuur en analyses van meetgegevens komen regelmatig nieuwe inzichten naar voren die financiële consequenties kunnen hebben. Wanneer het onvermijdelijke uitgaven zijn (geen scopewijziging) dan worden deze in eerste plaats en zover mogelijk gedekt met hiervoor binnen de ambitie gereserveerde middelen voor bijvoorbeeld prijsontwikkeling en tegenvallers. In deze Kadernota doen we op deze manier voorstellen voor de N211 Wippolderlaan, N215 Melissant – Dirksland, Vervanging Concordiabrug en N207 Zuid.
Wanneer de gereserveerde middelen niet toereikend zijn, kijken we verder binnen de ambitie waar middelen kunnen vrijkomen door andere uitgaven voor verbeteringen te versoberen of te schrappen. Dit is het geval voor het bij de Nota Onderhoud Kapitaalgoederen naar voren gekomen tekort op toekomstige vervangingsinvesteringen van bestaande provinciale infrastructuur (oevers, funderingen en kunstwerken). Om achterstallig onderhoud, overlast en onveilige situaties te voorkomen doen we in deze Kadernota een dekkingsvoorstel hiervoor. Dit betekent dat we reserveringen voor zowel toekomstige verbeteringen aan bijvoorbeeld vaarwegen als bijna alle uitgaven voor projecten waarvoor nog geen juridische of bestuurlijke verplichtingen zijn aangegaan verregaand verlagen of zelfs schrappen (reservering voor tegenvallers Gouwe en Smart Mobility).
Voor de Bereikbaarheidsaanpak Zuid-Holland Bereikbaar geldt dat deze nu grotendeels gedekt is met incidenteel exploitatiebudget. Dit is structureel beleid is en de bijdrage van de provincie is juridisch verplicht. Dat betekent dat onze afgesproken bijdrage gedekt moet worden met structurele middelen. Omdat alle structurele middelen belegd zijn moeten we nu kiezen om op een ander onderwerp structureel minder uit te geven. We kiezen ervoor om minder initiatiefprojecten aanleg en verbetering op te starten en de jaarlijks beschikbare middelen hiervoor in te zetten voor de bereikbaarheidsaanpak. Daarnaast geldt dat vanaf 2024 een structureel tekort ontstaat van € 177.000,- per jaar en in 2025 van € 252.000,- per jaar door gestegen prijzen (met name arbeidskosten). Hierdoor komen de doelstellingen voor het voorkomen en beperken van hinder bij werkzaamheden en het stimuleren van duurzame gedragsverandering in gevaar. Hiermee was eerder geen rekening gehouden en voorgesteld wordt om dit onderdeel voortaan mee te ramen bij het bepalen van de stelpost prijsontwikkeling. Dit is in lijn met het indexeringsbeleid.
Voor een aantal bestuurlijk afgesproken projecten zoals de N217 parallelweg, HOV buscorridor Noordwijk - Schiphol (rotonde/fietstunnel N208 van Pallandlaan) en N214 verkeersveiligheid is momenteel onvoldoende financiering beschikbaar. Ondertussen zijn er ook nieuwe wensen vanuit de omgeving, Provinciale Staten en het nieuwe coalitieakkoord voor verkeersveiligheid en fiets. Dit betekent extra uitgaven voor bijvoorbeeld een rotonde/fietstunnel N215 Middelharnis of andere nieuwe verbeteringen op het vlak van verkeersveiligheid en fiets. Deze wensen kunnen we vooralsnog niet realiseren, tenzij dekking komt van buiten de ambitie Bereikbaar Zuid-Holland. We kunnen geen middelen meer vrij maken zonder te snijden in projecten waarvoor al eerder juridische en/of bestuurlijke verplichtingen zijn aangegaan.
De ambities voor het beperken van geluidshinder langs provinciale wegen kunnen we deels realiseren door geprogrammeerde toekomstige wettelijke verplichtingen in het kader van geluidwetgeving naar voren te halen en nu al te realiseren. Daarbij beseffen we ons dat we in de toekomst mogelijk middelen tekortkomen.
Sinds 2022 kan voor prijsontwikkeling op basis van een inschatting vooraf een beroep worden gedaan op een stelpost in de begroting voor indexering. Echter, in de praktijk blijkt de prijsontwikkeling in met name het openbaar vervoer hoger te zijn dan waarmee op voorhand rekening mee is gehouden. Voor het openbaar vervoer is met ingang van 2024 een structureel tekort ontstaan van € 6,7 mln per jaar (bij gelijkblijvend kwaliteitsniveau) ten opzichte van de prijsstijging waar op voorhand rekening mee is gehouden. Dit komt door gestegen energieprijzen en arbeidskosten en een nijpend tekort aan personeel. Deze prijsontwikkeling is historisch hoog en is helaas onvermijdelijk. Het tekort is dusdanig hoog dat om dit op te lossen binnen het gesloten systeem er grootschalig bezuinigd zou moeten worden.
Alle structurele middelen binnen de ambitie (stand begroting 2024) zijn namelijk belegd waarvan een groot deel bestaat uit niet te beïnvloeden uitgaven (personeel, kapitaallasten gerealiseerde projecten).
Het tekort zou kunnen worden opgevangen door drastisch te snijden in het kwaliteitsniveau van het openbaar vervoer (minder lijnen, lagere frequentie, minder reizigers en meer gebruik personenauto). Grofweg 40% van de structurele middelen is bestemd hiervoor. Echter deze middelen zijn juridisch verplicht voor de nog lopende duur van de concessies. De Rijksgelden (Motie Bikker) die de provincie zal ontvangen voor het openbaar vervoer kunnen niet worden gebruikt om bestaande tekorten op te vangen maar zijn bedoeld om de tarieven te verlagen en het OV aantrekkelijker te maken.
Een andere optie is het minder uitgeven aan het beheer en onderhoud van bestaande infrastructuur (lagere kwaliteit, beschikbaarheid, veiligheid en meer hinder voor gebruikers en omgeving). Ruim de helft van de structurele middelen wordt hiervoor ingezet. Ook hier geldt deze grotendeels al vastliggen in contracten voor onderhoudsprojecten en dagelijks beheer.
De overige structurele uitgaven zijn beschikbaar voor verkeersveiligheid (educatie en gedrag), onderzoek en samenwerking en stimuleringsprojecten (duurzaamheid, regionale infrastructuur en verkeersveiligheid). Om het tekort op te vangen zou meer dan een derde deel van deze uitgaven geschrapt moeten worden.
Tot slot is het theoretisch mogelijk om de toekomstige structurele kapitaallasten die gedekt zijn in de begroting te verlagen door circa € 200 mln minder te investeren in aanleg en verbetering van infrastructuur (20% van het programma). Aangezien alle nagenoeg alle geprogrammeerde middelen juridisch en bestuurlijk verplicht zijn betekent dit projecten in de verkennings- en uitvoeringsfase stoppen op het vlak van openbaar vervoer, fiets, wegen en verkeersveiligheid die vaak voorwaardelijk zijn voor ruimtelijke ontwikkelingen zoals woningbouw.
Geen van de bovenstaande opties strookt echter met het coalitieakkoord. Het indexeringsbeleid geeft de mogelijkheid om achteraf de toegekende compensatie aan te passen. Daarom stellen we voor, in lijn met het indexeringsbeleid, om hier een beroep op te doen. Het effect van de voorgestelde wijzigingen zijn, op de indexering openbaar vervoer concessies en bereikbaarheidsaanpak Zuid-Holland bereikbaar na, op de lange termijn budgettair neutraal, maar veroorzaken wel een verschuiving van (afschrijvings)lasten in de toekomst.
Tot en met 2021 werd jaarlijks een Kaderbesluit Bereikbaarheid gemaakt en voorgelegd aan PS. Dit was een verzamelbesluit van: financiële voorstellen over lopende projecten en project overstijgende ontwikkelingen, financiële kaders en reserveringen voor toekomstige projecten. Vanaf 2022 wordt geen apart Kaderbesluit Bereikbaarheid meer vastgesteld, maar worden de financiële voorstellen opgenomen in de Kadernota.
Deze bijlage bij de Kadernota geeft een totaaloverzicht van financiële voorstellen en ontwikkelingen voor de Ambitie Bereikbaar Zuid-Holland en daarbinnen voor het Programma Zuid-Hollandse Infrastructuur. Deze bijlage, “Wijzigingen Ambitie Bereikbaar Zuid-Holland”, dient daarmee meerdere doelen, die hierna worden beschreven.