Onzekerheden met mogelijke impact op het begrotingssaldo

Met de term ‘realisatiekracht’ wordt binnen de provincie Zuid-Holland bedoeld de mate waarin de organisatie in staat is om de lasten in de begroting te realiseren. Net als bij veel publieke organisaties is ook bij de provincie Zuid-Holland al jarenlang een onderbesteding van de gerealiseerde lasten ten opzichte van de bedragen in de begroting zichtbaar.
De ontwikkeling van de omvang van het lastenniveau qua (bijgestelde) begroting en realisatie kent een terugkerend patroon, dat wordt aangeduid als ‘de zaagtand’. In onderstaand figuur is dit in beeld gebracht.

Het patroon dat we de afgelopen jaren zien is: de begrote lasten in de primaire begroting vormen het beginpunt. Vervolgens wordt dit lastenniveau opgehoogd in de voorjaarsnota in verband met nieuwe of aangescherpte ambities. In de najaarsnota vindt vervolgens een (beperkte) bijstelling op dit lastenniveau plaats op basis van de planning en uitwerking Meicirculaire vanuit het Rijk. Meestal is dit per saldo een verlaging van het lastenniveau waarbij een deel van de lasten naar volgende jaren worden doorgeschoven. Bij de jaarrekening blijkt vervolgens dat de realisatie lager is dan wat in de bijgestelde begroting bij najaarsnota was opgenomen.

Na enkele jaren waarin een hoger ambitieniveau bij de najaarsnota (in €) te zien was ten opzichte van Voorjaarsnota zagen we in 2023 dat de lasten bij de najaarsnota naar beneden zijn bijgesteld ten opzichte van de voorjaarsnota. Desondanks laat ook de Jaarrekening 2023 zien dat we ondanks het aframen bij de najaarsnota nog steeds te ambitieus en optimistisch ramen, wat leidt tot een positief rekeningresultaat.

We zien dat de ambities bestuurlijk en vanuit PS blijven stijgen. Ter illustratie: de Begroting 2024 is € 101 mln hoger dan de Begroting 2023. In de Voorjaarsnota zien we nog eens een stijging van € 44,5 mln ten opzichte van de begroting. Daardoor stijgt het lastenniveau tot een recordhoogte van € 1.009,6 mln. Tegelijk zien we dat het werkelijk uitgegeven bedrag in de jaarrekening nauwelijks mee stijgt. Het verschil in lastenniveau tussen de Voorjaarsnota en  het gerealiseerde lastenniveau in de Jaarrekening 2023 bedraagt € 221,6 mln. Als deze trend doorzet zal bij een groei van de begroting de realisatie in absolute termen steeds verder achterblijven. De tanden van de zaag worden dan steeds scherper.

Bij verhoging van de ambities en van de realisatiekracht is het daarom belangrijk om te kijken of partners in het veld mee kunnen bewegen in deze versnelling, de eigen organisatie in staat is de groei op te vangen (rekening houdend met de krapte op de arbeidsmarkt) en of beleid en regelgeving voldoende voorbereid zijn (advies accountant in de Commissie voor Onderzoek van de Rekening (COR), november 2022). Beleid, financiën en uitvoering moeten dus op elkaar afgestemd zijn en blijven.

Om de ambities in de begroting te realiseren is arbeidscapaciteit nodig. Door krapte op de arbeidsmarkt is het moeilijker om alle vacatures tijdig te vullen. Dat kan deels ondervangen worden door tijdelijk van extern personeel gebruik te maken.

Afhankelijk van de financieringsbehoefte van de provincie in toekomstige jaren, zal de provincie meer of minder leningen moeten aantrekken. De hoeveelheid toekomstige rentekosten is dus sterk afhankelijk van de ramingen in de meerjarige begroting. In het coalitieakkoord is afgesproken dat we zo realistisch mogelijk willen begroten en daarbij rekening houden met de uitvoeringskracht van partners en eigen organisatie. Daarnaast is in het coalitieakkoord afgesproken dat we ons beleid herijken zodat structurele taken van structurele dekking worden voorzien en dat we de aanbevelingen opvolgen uit het onderzoek naar de realisatiekracht .

De verwachting is dat deze afspraken ervoor zorgen dat de meerjarige begroting realistischer zal worden en dat lasten over een langere periode verspreid of verlaagd worden. Vooruitlopend op deze ontwikkeling, baseren we de berekening voor toekomstige rentekosten in de Voorjaarsnota op ervaringscijfers en inschattingen wat we in de periode van één collegeperiode realistisch gezien kunnen uitgeven. We hebben het bedrag dat we aan nieuwe leningen moeten aantrekken in het kader van de renteberekening nu gemaximeerd op € 300 mln voor 4 jaar, dus € 75 mln aan nieuwe leningen per afzonderlijk jaar. Dit is een wijziging van de systematiek waarmee de rente voorheen werd berekend. In eerdere P&C-producten volgde de renteberekening altijd automatisch vanuit de meerjarige begroting. Ter indicatie: wanneer we de berekening van de rentekosten op de hoeveelheid aan te trekken nieuwe leningen in de begroting hadden gevolgd, zouden we in 4 jaar voor € 1.1 miljard nieuwe leningen moeten aantrekken. Dat is vergelijkbaar met de omvang van de huidige begroting.

De volgende stap in het traject om realistischer begroten is om de toekomstige baten en lasten en investeringsuitgaven in de begroting dusdanig realistisch te ramen dat daar vanzelf ook een realistische financieringsvraag uit voortkomt. Voor nu is enkel de raming voor de rentekosten aangepast. Die is gebaseerd op een lagere leningenportefeuille dan in de geprognosticeerde balans is meegenomen.

Mocht de financieringsvraag uit de geprognosticeerde balans zich toch (deels) manifesteren, dan zou dat vanzelfsprekend tot hogere rentekosten leiden. Dus deze aanpak introduceert enig extra renterisico.

De gesaldeerde rentekosten voor de periode 2025 tot en met 2028 worden € 54 mln lager ingeschat dan de raming die volgt wanneer de cijfers uit de meerjarige begroting in de kadernota gevolgd worden. We halen hiermee het begrotingsoptimisme uit de berekening van de toekomstige rentekosten. De lager ingeschatte rentekosten leiden ook tot een lagere schuldquote en een hogere solvabiliteit in vergelijking met eerdere projecties.

In 2021 en 2022 zijn de prijzen sterk gestegen. Hier zijn diverse oorzaken voor, waaronder het coronavirus (2021) en de oorlog in Oekraïne (2022). In de Kadernota 2024 is al meerjarig rekening gehouden met hogere indexcijfers op basis van onafhankelijke indexen. Bij de Voorjaarsnota 2023 en Kadernota 2024 is echter ook geconstateerd dat de werkelijke indexcijfers over het jaar 2022 enkele procentpunten hoger waren dan eerder geraamd. Dit betreft met name concessies voor het openbaar vervoer en de kosten voor beheer en onderhoud (grond-, weg- en waterbouw). Deze prijzen lijken zich nu te stabiliseren op basis van de laatste indexcijfers. Echter, zolang de prijzen niet dalen, heeft die hogere index over het achterliggende jaar een structureel nadelig effect. De prijzen blijven dan immers op een hoger niveau liggen, waardoor er voor hetzelfde geld (budget) minder ingekocht kan worden.

In deze Kadernota is, op basis van de recent gepubliceerde cijfers, rekening gehouden met de laatst bekende meerjarige indexen. Een nadere toelichting daarop is te vinden in het onderdeel Grondslagen .

Ter illustratie van de sterke stijging van de prijzen in de achterliggende periode is in onderstaande grafieken de ontwikkeling getoond van de consumentenprijsindex (CPI) en het indexcijfer voor de grond-, weg- en waterbouwsector (GWW).